发布时间:2016-05-04 信息来源:中国建设报
实行施工企业银行保函和工程质量责任保险制度，是《中共中央 国务院关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意见》提出的关于提升城市建筑水平的一项重要举措，是进一步深化建筑业改革、防范和化解工程风险、保障建设工程质量的必然要求。实行施工企业银行保函和工程质量责任保险制度，用经济杠杆和信用机制约束工程建设各方行为，可以充分发挥担保和保险制度“市场减震器”和“风险蓄水池”的作用，建立优胜劣汰机制，规范建筑市场秩序，推动行业转型升级，提升城市建筑质量水平。
一、实行施工企业银行保函、建立完善工程担保制度
工程担保制度起源于美国公共投资建设领域，至今已有100多年的历史，许多国家、国际组织和行业协会都要求工程承包商在承揽工程时提供保函。如美国要求10万美元以上的政府工程项目，承包商必须提交工程担保。工程担保的担保人一般是银行、开展担保业务的保险公司和专业担保公司。其中，银行由于具有较高的可信度和较强的抗风险能力，其开具的银行保函被大多数国家采用，广泛应用于工程建设活动中。
施工企业银行保函作为工程担保的一种形式，是指银行向业主开具的独立的书面保证文件，是银行对施工企业正常履行合同规定的义务所做的担保。国际上常见的保函主要有投标保函、履约保函、预付款保函、维修保函等。银行在综合评估施工企业业绩、信用和实力等基础上，向业主保证施工企业能够按照合同条款的规定履行相关责任和义务，并在施工企业违约时向业主提供赔偿。
（一）充分认识实行施工企业银行保函的重要意义
我国工程建设领域推行工程担保制度，引入施工企业银行保函，根据企业实力和信誉的不同实行有差别的担保，用经济手段加大违约成本，建立信用奖惩机制，对于规范建筑市场秩序、保障建筑业健康发展、加快政府职能转变都具有重要意义。
有利于转移工程风险。建设工程具有投资大、建设周期长、技术要求复杂、涉及面广等特点，行业风险程度比较高。工程担保制度是规避、控制和转移工程风险的一种有效管理手段。工程担保制度100多年的发展历程，已经证明它对规范建筑市场各方主体行为、强化合同履行意识、防范和转移建筑风险、降低工程建设交易成本等方面都有十分重要的作用。
有利于保障合同履行。保障合同履行是施工企业银行保函的基本功能。施工企业申请银行保函时需要对被担保金额进行反担保，一旦发生合同违约，轻则受到经济损失和失信惩戒，增加下次投标成本；重则失去申请银行保函的能力，无法继续承接工程。通过实行施工企业银行保函，建立工程风险反馈机制，能够强化施工企业的风险意识，促使其正确认识信用缺失、合同违约的严重后果，从而增强履约自律，减少违约事件的发生，保障建设工程合同正常履行。
有利于减轻企业负担。目前在我国工程建设中，施工企业需要缴纳投标保证金、履约保证金、质量保证金等多种类别的保证金，而且一般都要求以现金形式缴纳，极大地挤占了企业流动资金，增加了交易成本。实行施工企业银行保函后，银行可以提供投标保函、履约保函、工程质量保函等各类银行保函，替代现金形式的保证金，能够有效减轻企业流动资金负担，增强企业活力。
有利于构建优胜劣汰的市场机制。实行施工企业银行保函后，银行为维护自身利益，出具保函时必然要对施工企业的财务状况、经营管理能力及诚信记录等进行全面审核。实力强、信誉好的施工企业将比较容易取得银行保函；履约能力差、有不良行为记录的施工企业则难以获得或不能获得银行的担保，最终不得不退出建筑市场。因此，实行施工企业银行保函能够淘汰资信差、实力弱、管理水平低、施工质量差的施工企业，从而净化建筑市场，建立优胜劣汰的良性机制。
有利于转变政府职能。目前我国政府对建设工程的监督主要依靠行政手段和法律手段。行政手段偏重于事前审批，法律手段偏重于事后惩罚。实行施工企业银行保函后，引入了经济和信用手段，在受益人、被保证人和保证人之间构筑起经济制约机制。保证人一旦开具银行保函，必将对被保证人事前、事中、事后的行为进行全程考核和监督。实行施工企业银行保函，发挥市场机制作用，可以减少政府对微观经济活动的直接干预，从而加快政府职能转变，有利于建设服务型政府。
有利于与国际市场接轨。工程担保已成为国际工程交易必不可少的条件之一。在国际工程发包承包中，承包商如果无法取得工程担保，几乎无法承揽业务。提高我国建筑企业国际竞争力，必须引进并建立符合国际惯例和中国国情的工程担保制度。实行施工企业银行保函是加快推进建筑业市场化改革的重要措施，也是推动我国施工企业“走出去”的战略举措。
（二）实行施工企业银行保函的主要任务
自2004年起，我国工程建设领域开始推行工程担保制度，并在北京、天津、深圳、厦门等地开展了工程担保试点，为实行施工企业银行保函奠定了良好基础。下一步，要认真借鉴国外经验，抢抓后发优势，深挖市场需求，积极构建适应我国国情的工程担保体系，增强我国建筑企业国际竞争力，促进建筑业健康发展。
推进立法工作。建立完善相关法律法规是推行工程担保制度、实行施工企业银行保函的根本保障。目前，《中华人民共和国建筑法》、《中华人民共和国担保法》等相关法律对工程担保缺少明确规定，成为各地推行工程担保制度的主要障碍。因此，要把立法作为推行工程担保制度的工作重点，加快立法进程，提高立法层次，完善立法配套，使实行施工企业银行保函有法可依。同时，要及时补充和完善相关管理规定和配套制度，逐步形成完整的工程担保法律法规体系。
加快信用体系建设。信用制度是市场经济的基石，也是推行工程担保制度的基础。实行施工企业银行保函，必须进一步加快建筑市场信用体系建设，通过信用机制规范市场各方主体行为，防范工程风险。一方面，要加强与银行等相关部门的协同配合，搭建信用信息共享平台，开展联合征信，完善对施工企业的资信评估。另一方面，要建立信用奖惩机制，对信用好、实力强的企业，可以收取较低的保证金和保函费率；对不讲信用、有不良行为记录的企业，可以收取高额保证金，提高保函费率，甚至不向其开具保函，从而将其清出建筑市场。
发挥政府工程的示范引导作用。国际上，美国、加拿大、日本、韩国等国家，一般通过专门立法对政府投资项目强制实施工程担保。我国工程担保尚处在培育发展阶段，如果没有制度要求，施工企业银行保函很难自发形成。因此，推行工程担保制度必须在政府投资工程中试点先行、样板引路，发挥政府投资工程的示范带动作用，进而辐射到整个建筑市场，为我国全面推行工程担保制度积累经验。
培育工程担保主体。虽然银行保函在工程建设活动中已得到广泛应用，但银行作为担保人也具有一些局限，如工程专业知识薄弱、反担保条件苛刻、担保费用较高等。建立完善工程担保制度，除了继续发挥银行的作用外，还应当结合实际，积极培育其他具备条件的机构（如保险公司等）充当担保人，以形成有一定竞争的担保市场。同时，要研究制订对工程担保机构的监管措施，建立完善工程担保行业规则，引导和推动专业担保机构提升工程担保能力和风险管理水平。
加强组织领导和宣传培训。目前，一些地方对施工企业银行保函的机制、特点、作用等的认识还不到位，影响了工程担保制度的推广实施。现阶段，要加强组织领导，健全工作机制，制订推进方案，明确实施步骤，严格责任落实，为推行这项制度提供有力的组织保障。要进一步加大宣传和培训力度，让有关市场主体充分认识到实行施工企业银行保函对自身利益保护的重要作用，逐步培育市场需求。要积极发挥行业协会作用，开展国际合作和交流，逐步实现与国际市场接轨。
二、实行工程质量责任保险制度，强化工程风险防控
工程质量责任保险是指由参建单位或个人投保，保险公司根据保险条款约定，对在保修范围和保修期限内出现的由于工程质量缺陷所导致的物质损坏，履行赔偿义务的保险。工程质量保险承保的是投保人的经济赔偿责任，不免除投保人依法须承担的其他法律责任。根据党的十八届三中、四中、五中全会精神，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用、更好发挥社会力量在管理社会事务中的作用，充分借鉴发达国家实行工程质量保险的有益经验，积极探索我国工程质量责任保险，是市场经济条件下强化工程质量管理的必要手段，对强化工程风险防控、提升工程质量水平、推动行业转型升级、保障用户合法权益、维护社会和谐稳定、促进政府职能转变等方面具有深远意义。
（一）实行工程质量责任保险制度的必要性
保障人民群众合法权益，维护社会和谐稳定。建筑物作为一种特殊产品，其质量的优劣，直接关系到广大民众的生命财产安全。按照现行标准，一般房屋建筑的设计使用年限为50年。根据2013年国家工商总局发布的《全国内资企业生存时间分析报告》，房地产开发企业平均寿命仅有4.49年，建筑业企业平均寿命仅有5.32年，并且大多数房地产开发商以“项目公司”的形式进行投资建设，项目完成后公司注销或消失，责任主体存在的时间与建筑设计使用年限之间存在巨大的空档期，导致责任主体事实上承担不了法律法规规定的保修责任。通过实施工程质量责任保险制度，完善工程质量保障体系，充分发挥保险经济赔付的功能作用，化解矛盾纠纷。一旦发生质量问题，业主即可直接向保险公司提出索赔。这种做法快捷、可靠，更重要的是消除了因责任主体消失或难以履责而导致的业主权益得不到保障的情况，维护了社会的和谐稳定。
合理替代工程质量保证金，减轻企业负担。在尚未建立健全工程质量责任保险制度的情况下，为了保证施工单位履行保修义务，建设单位往往采用预留工程质量保证金的方式，金额接近工程造价总额5％左右，留置时间通常为2年到5年，作为这段时间内的维修费用。这项制度在一定时期内对保证工程质量起到了积极作用，但随着经济社会的发展，其问题也越来越突出，极易造成资金沉淀，增加企业负担。对施工单位投保工程质量责任保险的工程，不再预留质量保证金，可以释放沉淀资金，减轻企业负担，促进行业的持续健康发展。
完善工程质量管控体系，促进行业健康发展。通过工程质量责任保险，保险机构建立健全服务于工程质量的风险管理体系，引入独立的第三方风险管理机构或者相关专业技术人员，构建事前预防、事中控制和事后理赔的全链条风险管理机制，督促相关投保单位和人员增强工程质量责任意识，落实质量责任，从而建立起以经济、法律手段为主，行政手段为辅的新机制，进一步完善工程质量管控体系，促进建筑行业的持续健康发展。
通过市场经济手段，推进政府职能转变。目前，我国的工程质量监管方式主要依靠行政手段。这在我国改革开放初期，对我国建筑工程的质量控制和行业发展都发挥了重要作用。但近年来，随着建筑业的快速发展，建筑业产值和施工面积成倍增长，政府质量安全监督力量明显不足，在一定程度上助长了违法者的侥幸、投机心理。发生质量安全事故后，主管部门开展的集中执法，虽然可以在短期内收到较好的效果，但并不是治本方式。实施工程质量责任保险后，可以使政府从包揽一切的“无限责任”政府向服务型政府转变，实现由完全依赖行政手段的管理模式向市场调节为主的管理模式转变，运用市场的力量和手段促进工程质量管理机制的改革，提高工程质量水平。
与国际接轨，有利于我国企业更好地走出去。实践证明，发达国家的工程质量保险制度已比较成熟，是市场化机制保障工程质量最直接、最有效的途径。这些国家的工程质量保险也已成为项目投融资的必备条件和投标的资格，进一步促进了建筑业企业的规范化管理。在我国实施工程质量保险制度后，将会增强企业的工程质量意识和风险意识，加快我国企业与国际接轨的步伐，同时，也将有利于我国企业更好地走出去，提高企业的国际竞争力。
（二）工程质量责任保险制度的实施措施
借鉴国外工程质量保险的实施经验，立足我国经济社会和城镇化发展实际，以落实工程质量保修责任为重点，完善工程质量责任保险的承保服务、风险管理、经济理赔和市场激励等各项运行机制，逐步建立符合我国国情的工程质量责任保险制度，切实维护人民群众合法权益。
增强责任主体投保意识。出台政策措施，积极引导责任主体投保工程质量责任保险，增强责任主体的投保意识。建设单位投保受益人为建筑工程所有权人的工程质量责任保险，保险保障的范围和期限不低于法律法规规定的保修范围和期限，充分保障法律法规规定的所有权人的保修权利，保费列入建设成本。鼓励勘察、设计、施工单位及个人投保工程质量责任保险。施工单位投保工程质量责任保险的工程，不再预留质量保证金。
建立健全质量风控机制。完善保险机构的工程质量风险管理制度，引入独立的第三方风险管理机构或者专业技术人员，按照保险条款要求，规范风险管控流程，提高风险处置能力，加强对投保项目的工程质量风险管理。各参建主体在建设过程中应当配合保险机构的工程质量风险管理有关要求，对发现的重大质量隐患或质量问题，相关责任主体应当及时整改，及时反馈建设单位，减少事故风险。
完善费率激励机制。充分发挥保险费率浮动机制对行业的调节作用，对投保项目，根据地区经济发展水平、保险市场成熟程度、工程质量水平和投保单位质量保障能力等，科学细致地做好保险费用测算，充分发挥差别化保险费率杠杆的激励约束作用。强化信用体系建设，完善信用档案制度，构建统一的工程质量保险信息数据管理平台，对守信者予以激励，对失信者进行惩戒。
加强保险监督管理。建立健全工程质量责任保险监管制度，加快构建以信用为核心的新型监管机制，加强多部门协同监管。利用信息披露、随机抽查、信用评价等手段加强监督检查和对违法违规行为的处置。建设主管部门应在施工许可、竣工验收备案、商品房销售（预售）许可等工程建设环节加强对工程参建主体投保情况的监督审查。保险监管机构应健全完善对保险机构工程质量责任保险产品的监管方式，加强销售、承保、理赔和服务等环节的监管，严肃查处销售误导、非理性竞争等行为，规范保险市场秩序。
构建法律政策环境。加快工程质量责任保险立法实践，鼓励地方积极探索，加快推进管理模式创新，及时总结经验并通过法律予以明确，确保政策的有效实施。近年来，各地陆续出台了相关法规，加快推进工程质量保险。如，2016年1月1日起施行的《北京市建设工程质量条例》规定“北京市从事住宅工程房地产开发的建设单位在工程开工前，投保建设工程质量责任保险。”上海市2011年出台的《上海市建设工程质量和安全管理条例》规定“建设单位投保工程质量保证保险符合国家和本市规定的保修范围和保修期限，并经房屋行政管理部门审核同意的，可以免于缴纳物业维修金。”北京、上海等地的立法实践均为推进工程质量责任保险实施奠定了较好的法律基础。
发挥行业自律作用。加强行业自律组织建设，发挥协调、维权、自律、服务职能，建立健全行业自我约束机制，积极承担社会责任，维护行业整体形象。充分发挥行业协会在加强市场自律、树立行业标杆、制订标准规范、推广先进典型、化解矛盾纠纷、推动政府职能转变等方面的作用。完善行业纠纷协调和解决机制，构建投诉受理、第三方调解以及仲裁、诉讼等多元化纠纷争议解决机制。